İdari
usul idari işlemin kurulmasından önceki süreçle ilgilidir ve idarenin
takdir yetkisi içinde almış olduğu karar ve işlemlerde idari otoriteyi
demokratik yöntemlerle bağlayarak onun hukuk dışına çıkmasını önlemek, hukuka
uygun davranmasını sağlamak amacını taşır. İdari usul, “idari faaliyetin hangi
idari makam tarafından hangi biçimde, hangi aşamalardan geçilerek yapılacağını
gösteren ve ne şekilde “tespit” edileceğini ortaya koyan kurallar bütünü”
şeklinde tarif edilebilir. İdari usul ilkeleri sayesinde
idare; işlemlerini kapalı kapılar ardında tesis etmeyecek, bireylere işlem
tesis edilmeden önce işlem hakkında bilgi edinme imkanı tanıyacak ve onlara
gerekli bilgi ve belgeleri sunma imkanını da sağlayacaktır. İdari işlemlerdeki şekil ve usul kurallarında
bu kuralların konuluş amaçları ve işlevleri dikkate alındığında, bu alanda
idarelerin geniş bir takdir yetkisi bulunmamaktadır.[1]
İdari
usul ilkeleri sayesinde idare; idare, işlemlerini kapalı kapılar ardında tesis
etmeyecek, bireylere işlem tesis edilmeden önce işlem hakkında bilgi edinme
imkanı tanıyacak ve onlara gerekli bilgi ve belgeleri sunma imkanını da
sağlayacaktır. Genel bir idari usul kanunu olmamakla birlikte idari yargı
içtihatlarıyla oluşmuş yetki ve usulde paralellik gibi idari usul ilkeleri de
mevcuttur. idari usul kuralları hakların korunması açısından yargısal
denetimden önce bir ön sorun olarak incelenmelidir. İdari karar ve işlemlerin
tesis edilmesinde belirli bir usulün bulunmayışı, kamu yararının göz ardı
edilmesine ve kamu hizmetine yabancı unsurların idari işlemin tesisinde rol
oynamasına neden olabilir.
Gerekçe,
dinlenilme, savunma, re’sen araştırma, usul ekonomisi, danışmanlık, hukuki
yardım ve başvuru yollarının gösterilmesi gibi idari usul ilkeleri mevcuttur.
Türk
idare hukukunda idari işlemin yapılışı sırasında işlemden etkilenecek kişilere,
genel bir usuli hak olarak dinlenilme hakkı tanınmamıştır.
İdare
hukukumuzda bu konu daha çok disiplin hukuku içinde düzenlenmiş bulunan savunma
hakkı çerçevesinde karşımıza çıkmakta, yine bu çerçevede yargısal içtihatlara
konu olmaktadır.
Genel
idari usul yasalarında kapsam dışı bırakılan faaliyet alanlarının şu biçimde
sıralanması mümkündür :
1.
Kararname, tüzük, yönetmelik gibi genel ve objektif nitelikli işlemlerin
meydana getirilmesine ilişkin faaliyetler,
2.
İdarenin özel hukuk tüzel kişisi gibi yürüttüğü yaratıcı ve teknik faaliyetler
(idarenin, okul tiyatro yapımı gibi sosyal, kültürel alanlardaki teşebbüsleri
ve ticari sınaî alanlardaki faaliyetleri),
3.
Hiyerarşi kudretinin kullanılması araçlarından olan emir ve direktiflerin
verilmesi ve genelgeler gönderilmesine ilişkin, idari fakat icrai olmayan iç
düzen işlemleri,
4.
İdari eylemlerin meydana getirilmesiyle ilgili olup, yerinde ve acele alınması
gereken polis tedbirleri gibi, mahiyetleri gereği önceden bir idari karar
alınması mümkün olmayan faaliyetler,
5.
İdari işlemlerin yürütülmesiyle ilgili olan işlemler.
İdari
usulünü yasalaştırmış ülkelerdeki pozitif düzenlemelere bakılarak, uygulama
alanı bu sınırlarla belirlenen genel idari usul, şu hususlara ilişkin kurallar
içermektedir :
1.
İdari kararların alınmasından önceki hazırlık işlemleri,
2.
İdari işlemi meydan getirecek olan idare makamlarının yetkileri,
3.
Meydana getirilecek idari işlem ile menfaat ilişkisi bulunan kişilerin, idare
makamları karşısındaki hukuki durumlarını, diğer bir ifadeyle, idare makamına
karşı ileri sürülebilecek yetki ve ödevleri,
4.
İdari işleme karşı başvuru yolları,
5.
İdari işlemlerin geçersizlik halleri ve işlemin idarece geri alınması, değiştirilmesi
ya da kaldırılmasına ilişkin şartlar ve bu hallerde izlenecek usul
İdari işlem kavramı ve özellikleri
Doktrinde
ve uygulamada herkesçe kabul görmüş bulunan bir idari işlem kavramı tanımı
bulunmamaktadır. Ancak, her idari işlem bir hukuki işlemdir. Hukuki işlemi ise,
bir hukuki durum doğurmak, mevcut bir hukuki durumu değiştirmek ya da ortadan
kaldırmak amacıyla ehliyetli bir hak sahibinin yaptığı irade beyanıdır. İdari
işlemi ise, en kısa anlamda, idare hukuku alanında, idarenin tek yanlı irade
beyanı ile hukuk düzeninde değişiklik yapan işlemler şeklinde tanımlayabiliriz.
Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesine göre, kamu kurum ve kuruluşları tarafından
kamu hukuku kuralları uyarınca tek taraflı olarak tesis edilen ve re’sen
uygulanabilir nitelikteki hukuki tasarruflar idari işlemdir. En geniş anlamda
idari işlemi, idare hukuku alanında kamu yararını gerçekleştirmek, kamu
hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde, hizmet gereklerine uygun olarak
yürütülmesi amacıyla, ilgililerin rıza ve onayına ihtiyaç olmaksızın hukuki
durumlarında değişiklik yapan, icrai nitelikte, re’sen icra edilebilen, hukuka
uygunluk karinesinden yararlanmakla birlikte, idari yargı denetimine de tabi
bulunan ve kural olarak belirli bir şekil çerçevesinde tesis edilen, idarenin
tek yanlı irade beyanlarıdır. Kamu görevlilerinin atanması, haklarında disiplin
cezası tesis edilmesi, idari para cezaları, belediyelerin imar plan değişikliği
işlemleri, üniversite öğretim üyeleri ve öğrencileri hakkında uygulanan
disiplin cezaları, kamulaştırma işlemi, maden ruhsatı verilmesi işlemi vs.
hepsi bir idari işlemle gerçekleşmektedir.
İdari
işlemin unsurları
İdari
işlemin hangi unsurlardan oluştuğu 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun
2’nci maddesinde26 ifade edilmiştir. Anılan yasa maddesine bakıldığında idari
işlem,
1.
Yetki,
(İdari
işlemin yetki unsuru, idari işlemin idari teşkilat içinde yer alan herkes
yerine, hukuk kuralları ile belirlenmiş ve sınırlanmış idari makamlar
tarafından yapılabilme yeteneğini ifade eder. İdari işlem tesis edilirken hangi
idari makam veya organın bu işlemi tesis etmeye yetkili olduğu konusu, kişi
yönünden yetkisi hususunu; belli konulara ilişkin kararların hangi idari
makamlarca alınacağı, konu yönünden yetki hususunu; idari makamların konu
yönünden sahip oldukları yetkiyi hangi süre içinde kullanacakları meselesi,
zaman yönünden yetki hususunu, konu yönünden sahip olunan yetkinin hangi
coğrafi bölge sınırları içinde uygulanacağı konusu da yer yönünden yetki
hususunu ilgilendirmektedir.)
2.
Şekil,
3.
Sebep,
4.
Konu,
5.
Maksat,
olmak
üzere beş unsurdan oluşmaktadır.
İdari
işlemin özellikleri
a.
İdari işlemin tek taraflı olma özelliği
İdari
işlemler, kural olarak idarenin tek yanlı iradesi ile ve ilgilisinin rıza ve
onayına gerek olmaksızın hukuki sonuç doğurur. İdari işlemin tek taraflı olması
özelliği nedeniyle, taraflar arasında irade eşitliği söz konusu olmayıp,
kamusal iradenin üstünlüğü vardır. Tek taraflılık idari işlemin tek bir idari
makam tarafından yapılması anlamına gelmemektedir. Burada asıl olan idari
işlemin muhatabının izin ve onayına gerek duyulmamasıdır.
b.
İdari işlemin icrai olma özelliği
İdari
işlemin hüküm ve sonuç doğurabilmesi ve uygulanmasında, ilgililer, diğer idari
birimler ve devletin diğer organlarının izin ve onayına gerek olmamasına idari
işlemin icrailiği denir. İdari işlemlerin icrai olma özelliği, idari işlemin
kamu yararı amacını gerçekleştirmek için, kamu gücü kullanarak tesis
edilmesinden kaynaklanmaktadır. İdari işlemin icrai olması nedeniyle bu işleme
karşı idari başvuru yapılması veya iptali istemiyle idari yargı yerlerinde
iptal davası açılması, işlemin uygulanmasını durdurmaz.
c.
İdari işlemin re’sen icra edilebilir olma özelliği
İdarece
tesis edilen ve icrai niteliğe sahip olan idari işlemin hüküm ve sonuçlarının
maddi alemde gerçekleşmesini sağlamaya yönelik faaliyetler bütününe idari
işlemin resen icra edilebilir olmasıdır. Anayasada yer alan “hukuk devleti”
ilkesinin bir gereği olarak “idarenin kanuniliği ilkesi“ uyarınca, idare
işlemlerin re’sen icra edilebilmesi için, bu konuda verilmiş kanuni bir izne
ihtiyaç vardır. Resen icraya yönelik izin yasa da öngörülmezse bu yetki idarece
kullanılamaz.
d.
İdari işlemin hukuka uygunluk karinesinden yararlanma özelliği
İdari
işlemin aksi mahkeme kararı ile sabit oluncaya kadar hukuka uygun kabul
edilmesi idari işlemlerin hukuka uygunluk karinesinden yararlanma özelliğidir.
Hukuki işlemin hukuka aykırı olduğunun ispatı ilgilisi tarafından bu işleme
karşı açılacak olan iptal davasında ispatlanmalıdır. Ancak, ilgilinin anılan
işlemin hukuka aykırılığını ispatlayabilmesi için yasada öngörülen süre içinde
iptal davasını açması gerekir.
e.
İdari işlemin yargısal denetime tabi olma özelliği
Hukuk
devletin doğal bir sonucu olarak bütün idari işlemler yargı denetimine tabi
olmalıdır. Nitekim, 1982 Anayasası’nın 125’inci maddesinin 1’inci fıkrasında
da, bütün idari işlem ve eylemlerin yargı denetimine tabi olduğu ifade
edilmiştir.
Yukarıda
yer verdiğimiz tanımlardan hareketle idari işlemin özelliklerini, tek taraflılığı,
re’sen icra edilebilirliği, hukuka uygunluk karinesinden yararlanması ve
yargısal denetime tabi olması şeklinde sıralayabiliriz. Bir idari işlem yetki,
şekil, konu, maksat ve sebep unsurlarından oluşmaktadır.
Bu
doğrultuda Anayasa’da yer alan idari usul ilkeleri ile ilgili maddeler
şunlardır:
Madde
40/2 (Ek fıkra: 3/10/2001-4709/16 md.) Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin
hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek
zorundadır.
Eklenen
bu fıkra bir hak kayıplarını önlemek ve yol göstermek için geçte olsa konmuş
bir idari usul ilkesidir.
Kamulaştırma
MADDE
46- (Değişik: 3/10/2001-4709/18 md.)
Devlet
ve kamu tüzelkişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek
karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların
tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre,
kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.
Kamulaştırma
bedeli ile kesin hükme bağlanan artırım bedeli nakden ve peşin olarak ödenir.
Ancak, tarım reformunun uygulanması, büyük enerji ve sulama projeleri ile iskân
projelerinin gerçekleştirilmesi, yeni ormanların yetiştirilmesi, kıyıların korunması
ve turizm amacıyla kamulaştırılan toprakların bedellerinin ödenme şekli kanunla
gösterilir. Kanunun taksitle ödemeyi öngörebileceği bu hallerde, taksitlendirme
süresi beş yılı aşamaz; bu takdirde taksitler eşit olarak ödenir.
Kamulaştırılan
topraktan, o toprağı doğrudan doğruya işleten küçük çiftçiye ait olanlarının
bedeli, her halde peşin ödenir.
İkinci
fıkrada öngörülen taksitlendirmelerde ve herhangi bir sebeple ödenmemiş
kamulaştırma bedellerinde kamu alacakları için öngörülen en yüksek faiz uygulanır.
MADDE
47- Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler, kamu yararının zorunlu
kıldığı hallerde devletleştirilebilir.
Devletleştirme
gerçek karşılığı üzerinden yapılır. Gerçek karşılığın hesaplanma tarzı ve
usulleri kanunla düzenlenir.
(Ek
fıkra: 13/8/1999-4446/1 md.) Devletin, kamu iktisadî teşebbüslerinin ve diğer
kamu tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların
özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterilir.
Dilekçe,
bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı
MADDE
74- (Değişik: 3/10/2001-4709/26 md.) Vatandaşlar ve karşılıklılık esası
gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu
ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük
Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir.
(Değişik:
3/10/2001-4709/26 md.) Kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu, gecikmeksizin
dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir.
(Ek fıkra: 12/9/2010-5982/8 md.) Herkes, bilgi
edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
(Ek
fıkra: 12/9/2010-5982/8 md.) Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı
olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri
inceler.
Madde
125/4 Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile
sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz.
(Burada
idari işlemin unsurlarından olan konu bakımından yetki söz konusudur.)
Madde
129/2 Memurlar ve diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları
ve bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkı tanınmadıkça disiplin
cezası verilemez.
(
İdari kararın alınmasından önceki hazırlık işlemi usul kuralı )
Madde
129/6 Memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan
ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenen istisnalar dışında,
kanunun gösterdiği idarî merciin iznine bağlıdır.
(
Kişi bakımından yetki söz konusudur.)
Madde
130/6 Kanunun belirlediği usul ve esaslara göre; rektörler Cumhurbaşkanınca, dekanlar
ise Yükseköğretim Kurulunca seçilir ve atanır.
Madde
130/8 Üniversitelerin hazırladığı
bütçeler; Yükseköğretim Kurulunca tetkik ve onaylandıktan sonra Millî Eğitim
Bakanlığına sunulur ve merkezî yönetim bütçesinin bağlı olduğu esaslara uygun
olarak işleme tâbi tutularak yürürlüğe konulur ve denetlenir.
